Типові недоліки в діяльності органів управління освітою територіальних громад

Протягом 2022-2023 років Державна служба якості освіти здійснила аналіз діяльності 116 місцевих органів управління освітою. Вивчалися питання формування ефективної мережі закладів освіти, ведення обліку дітей дошкільного, шкільного віку, вихованців та учнів, створення умов для здобуття освіти дітьми з особливими освітніми потребами.

У підсумку виокремлено перелік типових недоліків і порушень у діяльності місцевих органів управління освітою.

Загальні упущення в діяльності місцевих органів управління освітою

Реорганізація закладів загальної середньої освіти (ЗЗСО) у сільській місцевості здійснюється без процедури громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника (порушення вимог частини другої статті 32 Закон України «Про повну загальну середню освіту»).

Потребують узгодження типи й назви закладів загальної середньої освіти відповідно до вимог частини першої статті 35 Закону України «Про повну загальну середню освіту». Також слід приділити увагу змісту статутів окремих закладів освіти.

Не проводиться робота щодо переоформлення ліцензій закладів освіти відповідно до вимог частин 3 та 6 статті 45 Закону України «Про повну загальну середню освіту».

Окремі місцеві органи управління освітою не здійснюють облік дітей дошкільного, шкільного віку та учнів або ж допускають порушення (абзац восьмий частини другої статті 66 Закону України «Про освіту»).

Відсутні стратегічні плани розвитку мережі закладів освіти та освітньої системи громади або ж розроблені формально, без аналізу соціально-економічної, демографічної ситуації, чіткого бачення кінцевого результату, без конкретних термінів, обсягів та джерел фінансування.

Засновники закладів освіти перевищують повноваження в частині затвердження штатних розписів і тарифікаційних списків спеціальних ЗЗСО (порушення вимог частини першої статті 60 ЗУ «Про повну загальну середню освіту» та пункту 4 розділу І Інструкції про порядок обчислення заробітної плати працівників освіти, затвердженої наказом МОН України від 15.04.1993 № 102).

Потребують перегляду та приведення у відповідність до вимог законодавства положення структурних підрозділів у сфері освіти. Окремі завдання та функції відділів освіти, передбачені положеннями, не відповідають повноваженням, визначеним законодавством.

Недоліки й порушення у сфері дошкільної освіти

1. Органи місцевого самоврядування не вживають заходів для створення додаткових місць у закладах дошкільної освіти. Кількість вихованців у закладах дошкільної освіти (ЗДО) територіальних громад, передовсім у міській місцевості, перевищує проєктну потужність. Існують черги на зарахування до ЗДО. Така ситуація суперечить вимогам частини другої статті 66 Закону України «Про освіту» щодо реалізації державної політики на відповідній території в частині забезпечення дошкільної освіти та розвитку мережі закладів дошкільної освіти.
2. Комплектування груп у ЗДО здійснюється з порушенням вимог статті 14 Закону України «Про дошкільну освіту»: перевищення нормативів, відсутність рішення засновника щодо встановлення меншої наповнюваності груп.
3. Місцеві органи управління освітою приймають рішення про простій у ЗДО, не вживаючи заходів для продовження здобуття освіти дітям, які його відвідували. Такі явища обмежують доступ здобувачів до дошкільної освіти та порушують права дітей на здобуття дошкільної освіти, суперечачи вимогам частини другої статті 3 Закону України «Про дошкільну освіту».
4. В окремих громадах від 10% до 36% дітей старшого дошкільного віку (5-6 років) не охоплені обов’язковою дошкільною освітою. Це є порушенням вимог частини другої статті 3 Закону України «Про дошкільну освіту».

Недоліки й порушення у сфері загальної середньої освіти

1. Наявна мережа закладів загальної середньої освіти (ЗЗСО) територіальних громад потребує оптимізації. У більшості громад, де здійснювався аналіз, фактична наповнюваність ЗЗСО значно нижча проєктної потужності (від 35% до 45%). Найчастіше це проявляється у сільській місцевості. Утримання неоптимальної мережі та закладів із малою наповнюваністю спричиняють збільшення видатків на одного учня. Середня вартість утримання одного учня в громадах, де здійснювався аналіз, коливається в межах від 32,6-45,5 тис. грн. Проте в окремих ЗЗСО видатки значно перевищують середні показники у громаді, становлячи 94-191,2 тис. грн.
2. Мережа ліцеїв, що функціонують у територіальних громадах, надалі не зможуть відповідати вимогам законодавства і забезпечувати право учнів на здобуття профільної середньої освіти відповідно до абзаців 6 і 8 частини першої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту». Такі чинники, як низький показник наповнюваності 10-11-х класів або ж наявність лише одного класу в ліцеї (10-го або 11-го), унеможливлюють запровадження профільного навчання, що передбачає обрання учнями навчальних предметів (інтегрованих курсів, інших освітніх компонентів) в обсягах, визначених законодавством. Зазвичай перелік предметів, що вивчається на профільному рівні, є досить обмеженим, а в окремих закладах взагалі не забезпечується вивчення предметів на профільному рівні.
3. Потребує вирішення питання щодо фінансування засновниками закладів варіативної складової навчальних планів, що особливо актуально для подолання втрат у знаннях учнів, пов’язаних із навчанням в умовах воєнного стану.
4. Виявлено порушення й недоліки під час закріплення території обслуговування за закладами освіти, зокрема:

• місцеві органи управління освітою не аналізують системно питання територіальної доступності та не вносять зміни у разі реорганізації чи ліквідації закладів освіти;
• інформація про закріплення території обслуговування за закладами освіти не завжди оприлюднюється на офіційних вебсайтах закладів освіти та засновників.

5. Порушуються вимоги щодо організації підвезення учнів до місця навчання та у зворотному напрямку. Усупереч вимогам абзацу п’ятого частини першої статті 8 Закону України «Про повну загальну середню освіту» третиною територіальних громад, де проводився аналіз, не забезпечено підвезення від 12% до 25% учнів, які того потребують. Крім того, місцеві органи управління освітою порушують вимоги законодавства щодо організації перевезення дітей, як-от:

• кількість дітей для перевезення перевищує кількість місць для сидіння;
• не розроблено порядок підвезення учнів до закладів освіти шкільними автобусами;
• відсутні або неналежно оформлені та затверджені паспорти автобусних маршрутів.

6. Не вживаються заходи щодо введення до штатних розписів навчально-реабілітаційних центрів обласного підпорядкування посад асистента вчителя/вихователя на клас/групу дітей постійного контингенту (невідповідність Типовим штатним нормативам навчально-реабілітаційних центрів, затверджених наказом МОН України від 03.07.2020 № 890).
7. Не створено належних умов для здобуття освіти особами з особливими освітніми потребами щодо забезпечення універсального дизайну та/або розумного пристосування відповідно до вимог статті 19 Закону України «Про освіту». Здебільшого ЗЗСО забезпечені безперешкодним доступом лише до першого поверху, частково пристосовані туалетні кімнати, на низькому рівні облаштування ресурсних кімнат. В окремих громадах не утворено інклюзивно-ресурсні центри.

Недоліки й порушення у сфері позашкільної освіти

1. Проблемним для місцевих органів управління освітою залишається питання створення умов для забезпечення права дітей на здобуття позашкільної освіти. Гострою є проблема доступності позашкільної освіти у сільській місцевості.
2. Низький рівень матеріально-технічного забезпечення та сучасного обладнання у закладах позашкільної освіти (ЗПО), що не дозволяє задовольнити потреби здобувачів у технічному, природничому та науковому розвитку. Також не забезпечено й архітектурну доступність до переважної більшості ЗПО.

Недоліки й порушення у сфері професійної (професійно-технічної) освіти

1. Неповна реалізація органами управління освітою (департаментами освіти) визначених законодавством повноважень, певна безконтрольність процесів у галузі професійної (професійно-технічної) освіти, зокрема в частині управління та контролю за діяльністю закладів недержавної форми власності та закладів, що функціонують при установах кримінально-виконавчої системи.
2. Не врегульоване питання (процедури) передачі з державної у комунальну власність підпорядкованих Міністерству освіти і науки України державних закладів професійної (професійно-технічної) освіти (ЗП(ПТ)О). Як правило, цілісні майнові комплекси державних ЗП(ПТ)О відповідними розпорядженнями КМУ передаються у спільну власність територіальних громад області, а видатки на професійну (професійно-технічну) освіту здійснюються з бюджетів міських територіальних громад з адміністративним центром у місті обласного значення — обласному центрі (на оплату послуг з підготовки кадрів на умовах регіонального замовлення у ЗП(ПТ)О та інших закладах освіти державної та/або комунальної власності, які розташовані на території зазначених територіальних громад).
3. Поширеною є практика фінансування підготовки робітничих кадрів з професій, що не є затребуваними на місцевому ринку праці, а перелік професій, з яких здійснюється підготовка у ЗП(ПТ)О, не відповідає потребам регіонального ринку праці (професії, за якими відсутні або майже відсутні вакансії). Водночас спостерігається відсутність регіонального замовлення для підготовки робітників з «дефіцитних» професій (на які є постійний попит на ринку праці) за наявності відповідних ліцензій на підготовку у закладах освіти. Професійно-технічну освіту областей можливо визначити, як таку, що характеризується забезпеченням індивідуальних потреб громадян у професійно-технічній освіті. При цьому ігноруються реальні потреби регіональних ринків праці, а прогнозні показники не відповідають реальним потребам цих ринків. Зазначене свідчить і про недостатньо ефективну реалізацію місцевими органами управління освітою повноважень щодо проведення моніторингових досліджень потреб регіональних ринків праці. Водночас саме обласні ради вирішують, підготовку якої кількості кваліфікованих робітників має бути профінансовано з бюджетів міст обласного значення — обласних центрів.
4. Значною є кількість ЗП(ПТ)О з малою наповнюваністю. У деяких закладах середньорічний контингент не перевищує 100-200 осіб. Обсяги підготовки кваліфікованих робітників відповідно до потреб ринку праці не погоджуються з Міністерством освіти і науки України, що є порушенням частини першої статті 9 Закону України «Про професійну (професійно-технічну) освіту».
5. Проблеми з підвезенням здобувачів освіти до місця навчання та у зворотному напрямку. У жодному із ЗП(ПТ)О належним чином таке підвезення не організоване. Також потребують уваги питання забезпечення проживання здобувачів освіти.
6. Будівлі та приміщення більшості відвіданих гуртожитків не відповідають умовам архітектурної доступності та не обладнані пристосуваннями для проживання осіб з інвалідністю; здобувачі освіти не забезпечені необхідним майном (шафа для одягу, стілець, стіл тощо); у гуртожитках відсутні приміщення навчального, побутового, спортивного призначення. Розмір жилої площі в гуртожитках не завжди відповідає нормативам (6 кв. м на особу), в окремих закладах встановлено двоповерхові ліжка.
7. Актуальним залишається питання посилення контролю за організацією освітнього процесу з використанням технологій дистанційного навчання при підготовці кваліфікованих робітників з наступною видачею документів державного зразка. Заклади не завжди належно документально оформлюють організацію освітнього процесу для здобувачів освіти, які навчаються дистанційно; не мають затверджених робочих навчальних планів дистанційної форми здобуття професійної освіти.
8. Встановлено порушення вимог законодавства в частині організації навчально-виробничого процесу у міжшкільних навчально-виробничих комбінатах, що надають професійну (професійно-технічну) освіту учням 10-11-х класів. Освітній процес здійснюється за навчальними планами, що не затверджені обласним органом управління освітою та не відповідають чинним професійним стандартам. Відсутнє належне кадрове забезпечення. Після завершення навчання випускникам не присвоюється освітньо-кваліфікаційний рівень «кваліфікований робітник» та не видається свідоцтво про присвоєння робітничої кваліфікації з набутої професії відповідного розряду (категорії).
9. З порушеннями вимог Положення про порядок кваліфікаційної атестації та присвоєння кваліфікації особам, які здобувають професійно-технічну освіту, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України і Міністерства освіти України від 31.12.1998 № 201/469, проводиться кваліфікаційна атестація здобувачів в частині створення, затвердження складу та роботи державних кваліфікаційних комісій та пов’язані з цим відрахування і видача документів державного зразка.
10. Помітною є відсутність належного контролю органом ліцензування за дотриманням ліцензійних умов суб’єктами надання освітніх послуг. Окремі виявлені порушення можуть вказувати на недотримання деякими закладами вимог ліцензійних умов (матеріально-технічне, кадрове забезпечення, архітектурна доступність).
11. Штатні розписи окремих закладів не відповідають вимогам Типових штатних нормативів професійно-технічних навчальних закладів, затверджених наказом Міністерства освіти і науки України від 06.12.2010 № 1204.
12. Вибірковий аналіз затверджених установчих документів закладів освіти засвідчив невідповідність статутів окремих закладів вимогам законодавства. Установчі документи, затверджені у 2003-2015 роках, потребують оновлення.

Державна служба якості освіти здійснює аналіз діяльності місцевих органів управління освітою щодо реалізації ними державної політики у сфері освіти, зокрема з питань забезпечення якості освіти (в межах делегованих повноважень), відповідно до Порядку здійснення аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 07.12.2021 № 1313 (набрав чинності 11 лютого 2022 року).